بررسی تطبیقی مصوبه قرادادهای نفتی هیئت وزیران توسط حقوقدانان کشور/ همه مغایرت های حقوقی IPC با قوانین کشور

این مصوبه هیئت وزیران که طی بررسی های مختلف، مشخص شده است با متن اصلی مصوبات که بیش از 100 صفحه است، تفاوت های بسیاری دارد، در حال حاضر در هیات تطبیق مجلس شورای اسلامی به منظور تطبیق و همخوانی با قانون اساسی در حال بررسی است.

خبرهایی که از کمیسیون تطبیق می رسد حاکی از وارد شدن ایرادات مهم و اساسی به این مصوبه هیأت وزیران است که در همین راستا مسعود میر کاظمی، رئیس کمیسیون انرژی و وزیر اسبق نفت اظهار داشت: این فرمت کلی هم مشکلات فراوانی دارد و در هیئت تلفیق در حال بررسی است و احتمال زیاد به خاطر مغایرت های زیادی که با قانون دارد تأیید نمی‌شود و ظرف چند روز آینده از سوی کمیسیون تلفیق اعلام می شود.

در همین راستا جمعی از حقوقدانان کشور با انجام یک کار تخصصی زیر نظر پژوهشکده حقوقی سازمان بسیج حقوق دانان با بررسی ایرادات حقوقی این مصوبه هیأت وزیران، متن حقوقی خود را به هیئت تطبیق مجلس ارسال کرده تا بتوانند تصمیمات بهتری را در این خصوص اتخاذ کنند.

میثم نظری، به عنوان دبیر این گروه تحقیقی در گفت و گو با دانا در این راستا گفت: با همکاری 2 تن از اساتید حوزه نفت و برخی از حقوقدانان کشور در نهایت توانستیم ایرادات حقوقی قرارداد های جدید صنعت نفت یا همان IPC را تهیه و به کمیسیون تطبیق مجلس ارائه دهیم تا این کمیسیون بتواند به صورت تخصصی در خصوص این قراردادها تصمیم گیری کند.

متن بررسی های حقوقی صورت گرفته در زیر آمده است:

 الف. تعارضات صریح مصوبه با قوانین کشور

1- نادیده گرفتن «هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی»

در مصوبه هیئت وزیران نامی از «هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی» به میان نیامده است در حالی که بر اساس قانون اصلاح قانون نفت 1390 نظارت عالیه بر منابع نفتی بر عهده این هیئت است.

بند 3 ماده 4 (در اصلاح ماده 7 قانون سابق نفت) در بیان وظایف هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی ابراز می دارد:

«3ـ بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال عمومی در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد»(از وظایف این هیأت است)

این در حالی است که هیئت عالی نظارت در خصوص قراردادهای نفتی هیچ اظهار نظری نکرده و این در تناقض با ماده قانونی مذکور است.

همچنین در ماده 3 قانون مذکور آمده است:

«نظارت بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفتی به عهده « هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی» است که به موجب این قانون و با ترکیب زیر تشکیل می شود...»

در مصوبه هیئت وزیران، حتی نامی از این هیأت آورده نشده است.

2- نادیده گرفتن اولویت میادین مشترک در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت 1391 :

بر اساس بند 14 سیاست های اقتصاد مقاومتی اولویت اول توجه به منابع، میادین مشترک است:

«۱۴- افزایش ذخایر راهبردی نفت وگاز کشور به منظور اثرگذاری در بازار جهانی نفت و گاز و تأکید بر حفظ و توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز، بویژه در میادین مشترک»

همچنین بر اساس جزء 3 بند ت ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت 1391 اولویت جذب سرمایه گذاری با میادین مشترک است. در حالی که در مواد متعددی از مصوبه هیئت وزیران صحبت از واگذاری همه میادین شده است.

(قابل ذکر است بنابر بر آمار ارائه شده توسط معاون پژوهشی وزیر نفت(جناب آقای دکتر مقدم) در کنگره اقتصاد مقاومتی، بیش از 92 میدان مشترک بین ایران و کشورهای دیگر وجود دارد که می تواند جامعه هدف قراردادهای نفتی باشد و بر اساس قانون اولویت طراحی و عقد قرارداد با این میادین است)

جزء 3 بند ت ماده 3(در بیان وظایف وزارت نفت):

«3ـ جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده»

3- معافیت مالیاتی، بیمه و عوارض گمرکی و... بر خلاف قوانین امور مالی

مطابق بند بند پ ماده 3 مصوبه هیئت وزیران کلیه هزینه های مستقیم و غیرمستقیم و... به طرف قرارداد(شرکت خارجی) بازپرداخت می گردد. هزینه های غیر مستقیم((Indirect Cost (IDC) بر اساس تعریف بند ص ماده 1 عبارتند از: «کلیه هزینه هایی که به دولت، وزارتخانه ها و مؤسسات عمومی از جمله شهرداری ها از قبیل انواع مالیات ها، عوارض، گمرک و بیمه تأمین اجتماعی و نه محدود به آنها پرداخت می شود»

این معافیت ها(که در قالب بازپرداخت هزینه ها ذکر شده است) برخلاف قوانین و مقررات مختلف مالی است، از جمله:

ماده 1 قانون مالیات های مستقیم(اصلاح 1394)(در احصای اشخاص مشمول پرداخت مالیات) بیان می دارد:

      «ماده 1. اشخاص زیر مشمول پرداخت مالیات می‌باشند:

1– کلیه مالکین اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی نسبت به اموال یا املاک خود واقع در ایران طبق مقررات باب دوم.

2– هر شخص حقیقی ایرانی مقیم ایران نسبت به کلیه درآمدهایی که در ایران یا خارج از ایران تحصیل می نماید.

3– هر شخص حقیقی ایرانی مقیم خارج از ایران نسبت به کلیه درآمدهایی که درایران تحصیل می کند.

4– هر شخص حقوقی ایرانی نسبت به کلیه درآمدهایی که در ایران یا خارج از ایران تحصیل می نماید.

5- هر شخص غیرایرانی (اعم از حقیقی یا حقوقی) نسبت به درآمدهایی که در ایران تحصیل می‌نماید و همچنین نسبت به درآمدهایی که‌ بابت واگذاری امتیازات یا سایر حقوق خود و یا دادن تعلیمات و کمک‌های فنی و یا واگذاری ‌فیلم‌های سینمایی (که به عنوان بها یا حق نمایش یا هر عنوان دیگر عاید آنها گردد) از ایران تحصیل می‌کند.»

در ادامه ماده 2 قانون مذکور موارد معافیت را احصا می نماید که قیدی برای بند 5 ماده 1 نبوده فلذا طرف قراردادهای نفتی مشمول پرداخت مالیات هستند.

معافیت از هزینه های دیگر مانند گمرگ، بیمه و... نیز قابل ایراد و بررسی است.

از جمله موارد دیگر تعارض مصوبه هیئت وزیران با قوانین کشور، ماده 104 قانون مالیات های مستقیم، ماده 5 قانون امور گمرکی و ماده 38 قانون تامین اجتماعی است.

4- تشویق به برداشت غیرصیانتی در تعارض با قوانین مختلف:

تشویق مصوبه هیئت وزیران در مواد مختلف مبنی بر تعلق دستمزد یا سود اضافه به تولید اضافی، راه را برای برداشت پرفشارتر در بازه زمانی کوتاه تر و در نتیجه برداشت غیرصیانتی و آسیب زدن به مخازن را موجب می شود. مخازن و میادین آسیب دیده بعد از اتمام مدت قرارداد ممکن است قابلیت برداشت خود را از دست داده و یا بازدهی پایینی پیدا کنند.

از جمله تاکیدات مصوبه هیئت وزیران عبارت است از:

• بند ث ماده 3 مصوبه هیأت وزیران: « پذیرش دستمزد متناسب با شرایط و تولید اضافی ناشی از هر طرح با هدف ایجاد انگیزه در طرف دوم قرارداد...» عملا مشوق تولید بیشتر و در نتیجه غیرصیانتی است.
• بند ب ماده 6 مصوبه هیأت وزیران:«میزان تولید از میدان یا مخزن و یا در مورد طرح های بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت، تولید اضافی میدان، مبنای تعیین دستمزد پروژه(Fee) ... می باشد» نیز در خصوص امتیاز تشویقی تحت عنوان Fee Per Barer مشوق تولید غیرصیانتی توسط شرکتهای خارجی طرف دوم قرارداد جهت تولید بیشتر و فشار بر مخازن و در نتیجه غیرصیانتی شدن تولید است.

هر چند در موارد متعددی در مصوبه هیئت وزیران از برداشت صیانتی یاد شده است اما عملا قرار ندادن سقفی برای برداشت نفت و پرداخت دستمزد، و از سوی دیگر عدم وجود ساختار نظارتی و فنی دقیق در ارزیابی عملکرد شرکت خارجی، برداشت غیرصیانتی و پرفشار(سود زیاد در مدت کم) از سوی طرف خارجی ارجح است که مخالف صریح قوانین متعددی است که نمونه آن در ادامه مورد اشاره قرار می گیرد:

• بند 15 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی:

 افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز، توسعه تولید کالاهای دارای بازدهی بهینه(براساس شاخص شدت مصرف انرژی) و بالا بردن صادرات برق، محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی با تأکید بر برداشت صیانتی از منابع.

• جزء 1 بند ب ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت(1391):

 «نظارت بر بهره برداری بهینه و صیانتی از ذخایر و منابع نفت و گاز کشور»

5- معیار انتخاب برنده انحصار در تعارض با قانون مناقصات

به موجب ماده 1 قانون برگزاری مناقصات، شرکت ملی نفت و شرکت های تابعه وزارت نفت موظف به رعایت مقررات مناقصه در قراردادهای خود هستند. بر اساس ماده 2 این قانون، کمترین قیمت متناسب پیشنهاد شده ملاک تعیین برنده است. به نظر برخی در قراردادهای جدید نفتی، ملاک حداقل حق الزحمه پیشنهادی قرار داده شده است و این در حالی است که دستمزد بخشی از هزینه های قرارداد بوده و عمده هزینه ها، هزینه های سرمایه ای و غیر آن است.

در این مساله پیمانکار می تواند با سوء نیت حق الزحمه را پایین اعلام کند و در عوض سود خود را از طریق تحمیل هزینه های سرمایه ای تامین کند که اتفاقا سقفی برای آن تعیین نشده است(سقف آن باز تعریف شده است – open capex) لذا در نهایت وصف کمترین قیمت متناسب قانون مناقصات محقق نشده است.

این نگرانی خصوصا مبتنی بر تبصره 2 ماده 6 مصوبه هیئت وزیران تقویت می گردد:

«تبصره۲ـ تشخیص صلاحیت فنی و مالی شرکت های داخلی و خارجی با شرکت ملی نفت ایران خواهد بود»

6- نادیده گرفتن ممنوعیت پرداخت بهره به بانک های خارجی

مطابق ماده 9 مصوبه هیئت وزیران هزینه تامین مالی اولیه اجرای پروژه ها به عهده پیمانکار بوده (تمام... هزینه های تأمین مالی ...از ابتدا تا انتها توسط پیمانکار تأمین و به موقع پرداخت می گردد)

و بر اساس مواد متعددی از جمله بند پ ماده 3 همین مصوبه، بازپرداخت هزین های تامین مالی نیز به عهده طرف داخلی است.

این مساله در صورتی که می دانیم تامین مالی توسط طرف خارجی، از طریق استقراض از بانک های خارجی است، و این استقراض همراه با بهره است، بازپرداخت همه هزینه های تامین مالی از سوی طرف ایرانی شامل پرداخت بهره هم می شود، که میتنی بر اصل 4 قانون اساسی و نظر شورای محترم نگهبان مخالف با شرع بوده و موازین قانونی است. در برخی موارد(در طول برنامه چهارم که با توجه به نظر مجلس و مجوز مجمع تشخیص مصلحت نظام، فاینانس و استقراض مجاز شمرده شده بود) این مساله به طور استثنا مجاز شمرده شده بود که در مورد قراردادهای جدید نفتی و مصوبه هیئت وزیران، چنین مجوزی وجود ندارد.

در نتیجه بازپرداخت تامین مالی شرکت های طرف قرارداد مخالف شرع و قانون خواهد بود.

ب- ابهامات و ایرادات حقوقی

1- غرری بودن قراردادهای جدید

قراردادهای جدید بر اساس مصوبه هیئت وزیران(هر چند شائبه تفاوت بین متن قراردادها با مصوبه هیئت وزیران نیز وجود دارد) بر اساس باز بودن سقف بسیاری از هزینه و معافیت های پیش گفته، می تواند هزینه های سنگینی را بر کشور تحمیل نماید که حدود آن هزینه ها معلوم نبوده و می تواند قرارداد را غرری کند(مضافا بر اینکه باز بودن سقف هزینه ها با کمترین قیمت متناسب در قنون مناقصات قابل جمع به نظر نرسیده و در انتخاب برنده مناقصه ایجاد اشکال می نماید) از جمله موارد هزینه کردهای نامشخص عبارت است از:

• بازبودن سقف هزینهOpen Capex))؛ این موضوع به استناد بندهای ل ماده 1 و ث ماده 8 مصوبه هیأت وزیران علاوه بر بار مالی فراوان آن بر وزارت نفت، با واگذاری فاز بهره برداری و تولید به شرکتهای خارجی سبب خواهد شد که هزینه تولید را گران محاسبه کرده و درآمد کلانی از این راه کسب کنند.
• دستمزدی تحت عنوان Fee Per Barrel (اضافه دستمزد در ازای اضافه تولید)(بند ظ ماده 1 مصوبه هیئت وزیران) که با توجه به مشخص نبودن سقف تولید(و نیز تشویق به افزایش تولید) هزینه های غیرقابل محاسبه ای را تحمیل می نماید.

2- عدم تعبیه ساز و کار حل و فصل اختلافات

در مصوبه هیئت وزیران، ماده یا موادی تحت عنوان حل و فصل اختلافات احتمالی وجود ندارد. در واقع مقررات راجع به حل و فصل، آن هم برای قراردادهای بین المللی از جهت صلاحیت قوانین و محاکم صالح، امری ضروری بوده که از آن غفلت شده است.

تنها در ماده 8 اشاره به تشکیل کارگروه مشترک مدیریت قرارداد( برای هر قرارداد) شده است که در توضیحات اشاره ای به حل و فصل اختلافات و ساز و کار آن نشده است و صرفا اجرای قرارداد و تصمیمات مدیریتی راجع به آن را مورد اشاره قرار داده است، هر چند در همین کارگروه نیز ایراد اساسی که وجود دارد ابهام در ساز و کار تصمیم گیری در حالت عدم حصول اتفاق آرا است.

هر چند بر اساس قطعنامه 1803 مجمع عمومی سازمان ملل، قراردادهای منعقده راجع به منابع طبیعی، تابع قوانین و مقررات دولت میزبان بوده و در نتیجه محاکم او نیز صالح است و در صورتی که داوری مدنظر باشد، ترتیبات مقرر در اصل 139 باید طی شود و مصوبه مجلس اخذ شود.

بنابراین مطالب، تشکیل کارگروه موضوع ماده 8 می تواند شائبه داوری داشته و یا اینکه لااقل تصریحی به ساز و کار حل و فصل وجود ندارد.

3- قرارداد و مقررات واحد برای میادین و پروژه های مختلف با تفاوت فاحش آن ها با هم

تصویب مقررات واحد و تنظیم یک نسخه قرارداد نمونه برای پروژه های مختلف از ایرادات جدی وارده به مصوبه هیئت وزیران در خصوص قراردادهای نفتی، متناسب با شرایط واقعی و میدانی نبوده و هر پروژه نفتی شرایط ویژه خود را دارد.

در برخی از پروژه ها باید شرایط سهل تر و در برخی شرایط دقیق تر و دشوارتری را طراحی نمود. این مطلب مبتنی بر تفاوت مورد قرارداد در میادین مختلف نفت و گاز است.

4- قوانین و مقررات حاکم بر معاملات شرکت نفت

ماده 5 مصوبه هیئت وزیران بیان می دارد:

«ماده۵ ـ قراردادهای موضوع این تصویب نامه با رعایت قوانین و مقررات حاکم بر معاملات شرکت ملی نفت ... منعقد می گردد»

این در حالیست که مطابق قانون مناقصات، کلیه شرکت های تابعه وزارت نفت موظف به رعایت مقررات این قانون هستند و تنها میادین مشترک بر اساس قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت بر اساس آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت هستند.

در صورتی که منظور از این ماده اشاره به این آیین نامه باشد، این مصوبه تنها شامل میادین مشترک بوده و بقیه میادین خارج از مصوبه هیئت وزیران خواهد بود.

با توجه به بررسی های انجام شده از سوی حقوقدانان و اساتید مطرح در این زمینه به نظر می رسد دولت یازدهم مسیر دشواری در راستای تصویب چنین چارچوبی در پیش دارد، این چارچوب بدون نظر خواهی از حقوقدانان و متخصصان نفتی تهیه شده است.

انتهای پیام/ط