پشت‌پرده رواج بازار موقت اشتغال

گروه اقتصاد"تیتریک"، سال هاست در بازار کار ایران نوع جدیدی از اشتغال شکل گرفته که از آن به عنوان نیروهای شرکتی و پیمانکاری یاد می شود. تقریبا از زمان دولت سازندگی، بدنه دولت اقدام به واگذاری برخی امور به صورت پیمان به شرکت های خصوصی کرد. این شرکت ها بعدها شرکت های تامین نیروی انسانی نام گرفتند و کار آنها این بود که هر یک در رشته ای وارد شده و با داشتن نیروهای آماده به کار، انجام برخی امور را می پذیرفتند.

در عین حال، با وجود اینکه سازمان و یا بنگاه دولتی واگذارنده کار به انجام طرح واگذار شده نیاز داشته و هزینه آن را هم می پرداخت، اما ارتباطی با نیروی کار شرکت پیمانکاری نداشته و امور واگذار شده را از طریق شرکت پیمانکار دنبال می کرد و بالتبع موارد مروبط به حق و حقوق نیروی کار، بیمه، عیدی، پاداش، حقوق و دستمزد و ... از طریق شرکت پیمانکار پرداخت می شد.

با اینکه اساس انجام کار شرکتی و پیمانکاری در دنیا گسترش فضاهای اشتغال و ایجاد زمینه های تازه کار برای بیکاران است، اما در ایران این رویکرد دنبال نشد و دستگاه ها برای جلوگیری از افزایش مسئولیت خود در قبال نیروی کار و دسترسی ارزان به نیروی کار، امور خود را واگذار کردند. در عین حال، پیمانکاران نیز در رقابت با سایرین و همچنین برای برنده شدن در مزایده ها، تمام تلاش خود را برای کاهش هزینه های مربوط به نیروی انسانی انجام دادند که در نهایت منجر به مخدوش شدن حقوق نیروی کار شاغل در پیمانکاری ها شد؛ با وجود اینکه بنگاه های دولتی و کارفرمای اصلی در اغلب مواقع، پرداخت های خوبی را داشته است.

دولت‌ها؛ مشتری دائمی پیمانکاران نیروی انسانی

این روند همچنان ادامه دارد و البته در طول فعالیت دولت سابق که معتقد به جلوگیری از اینگونه فعالیت ها بوده و عنوان می شد که اگر دستگاهی نیازمند نیروی کار است خود مستقیما نیرو را بپذیرد و واسطه در این بین تنها نقش دلال را بازی می کند، روند اینگونه فعالیت ها را کُند کرد، اما متوقف نشد. در نهایت نیز مجلس نهم، تمامی مصوبات دولت دهم درباره نیروهای شرکتی را ابطال کرد.

به صورت کلی، مشکل فعالیت شرکت های پیمانکاری نیروی انسانی خصوصی از زمانی ایجاد شد که با حمایت و تمایل دستگاه های دولتی به واگذاری امور خود به صورت پیمان به این شرکت ها، کارها از ریل اجرای قانون خارج شد و باید گفت قوانین و دستورالعمل های روشن و محکمی نیز در این زمینه وجود نداشت. در عین حال، بحث بروز فسادها و رانت هایی نیز در زمینه واگذاری مزایده های دولتی به پیمانکاران خصوصی همیشه وجود داشته و در نهایت هم بی قانونی های فراوان و حق کشی های بی شمار شرکت های تامین نیروی انسانی در قبال حق و حقوق نیروهای شرکتی، باعث شد تا دولت سابق تلاش کند فعالیت این بنگاه ها در بازار کار ایران را متوقف کند که البته نتوانست؛ بنابراین کلید حل مشکل اشتغال نیروهای شرکتی و پیمانکاری در ایران، تنها در دستان دولت ها است و بس.

حالا مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی جدید به ابعاد مشاغل پیمانکاری در ایران پرداخته و پیشنهادهایی برای رفع مباحث و مشکلات این نوع اشتغال ارائه کرده است. در این گزارش آمده است: با تطبیق وضعیت کار پیمانکاری موقت، نتایج حاصله حکایت از این دارد که نه تنها شکاف زیادی بین کار پیمانکاری موقت در سطح بین المللی و در ایران وجود دارد بلکه این سبک از اشتغال در عمل از وضعیت مطلوب منحرف شده است.

انحراف از هدف به عنوان مهم ترین مولفه، در کاربرد «کار پیمانکاری موقت» در ایران به خوبی مشهود است. در حالی که هدف از به کارگیری این سبک از اشتغال در کشورهای پیشرو عمدتاً کاهش نرخ بیکاری بوده، در ایران ارزان سازی و موقتی سازی نیروها با هدف کاهش هزینه برای استفاده از این شیوه اشتغال در نظر گرفته شده است.

به لحاظ قوانین بین المللی ایران از جمله کشورهایی است که به مقاوله نامه شماره ۱۸۱ که توسط سازمان بین المللی کار پیرامون آژانس های خصوصی استخدام ارائه شده ملحق نشده است. همچنین در سطح ملی و با توجه به قانون کار، تجربه کشورهای موفق نشان می دهد که این کشورها با توجه به دستور کار شایسته سازمان بین المللی کار رویکرد قانون کار خود را از حمایت صرف از حقوق نیروی کار به اشتغال پایدار در کنار رعایت حقوق نیروی کار تغییر داده اند، این به معنای اتخاذ رویکرد انعطاف پذیری و امنیت توامان در قانون کار این کشورهاست.

این در حالی است که قانون کار ایران اگرچه در بخش رسمی با تاکید بر رعایت حقوق نیروی کار تنظیم شده اما در رابطه با بخش غیررسمی ساکت بوده و نه تنها بحث انعطاف پذیری در این قانون مورد بی توجهی واقع شده، بلکه سختی از امنیت نیروها نیز به میان نیامده است.

در حقیقت این سبک از اشتغال در چنین بستر و شرایطی بوده که توفیق داشته است و قطعا چنین بستری در ایران فراهم نیست. به لحاظ بازار کار پیمانکاری موقت در ایران نه تنها حقوق نیروی پیمانکاری رعایت نشده بلکه موانعی هم در برابر کار پیمانکاری اعمال شده و این سبک از اشتغال هنوز به رسمیت شناخته نشده، این در حالی است که این سبک از اشتغال در سطح بین المللی به عنوان شکل جدیدی از اشتغال پذیرفته شده که تنظیم گری هم پیرامون آن صورت گرفته است.

پیشنهادهایی برای بهبود کار پیمانکاری موقت در ایران

۱ ـ دولت به عنوان بزرگترین کارفرمای کارگران غیر استاندارد موظف است یک چارچوب ملی منسجم را برای کار پیمانکاری موقت سازماندهی کند.

۲ ـ ضرورت فراهم سازی زمینه اجرای کار شایسته در برنامه ششم با توجه به عدم اجرای کامل احکام قانونی مربوط به کار شایسته در برنامه چهارم (ماده ۱۰۱) و برنامه پنجم (ماده ۲۵)

۳ ـ تمهیدات لازم برای الحاق به مقاوله نامه شماره ۱۸۱ (آژانس های خصوصی استخدام) فراهم شود. این مقاوله نامه به صورت یک بسته کامل به تنظیم کار پیمانکاری موقت پرداخته و استفاده جزئی و موردی نمی تواند کمکی به بهبود وضعیت کند. الحاق به مقاوله نامه مذکور مستلزم الحاق به مقاوله نامه شماره ۸۷ (آزادی انجمن و حمایت از حق تشکل) و مقاوله نامه شماره ۹۸ (حق تشکل و مذاکره دسته جمعی) است.

۴ ـ بر اساس مقاوله نامه شماره ۱۸۱ دولت می تواند استفاده از آژانس های کار موقت را در جهت محافظت از منافع گسترده تر اجتماعی، محدود یا ممنوع کند.

۵ ـ در صورتی که آژانس های خصوصی استخدام مجاز به فعالیتند، دولت باید مقررات و شرایط جوازدهی دقیقی برای فعالیت آنها وضع کنند. به نظر می رسد ایجاد یک نظام صدور مجوز برای شرکت های پیمانکاری در قانون الزامی است. ایجاد یک نظام صدور مجور که هم نیاز به صدور مجوز قبل از آغاز به کار شرکت هست و هم بررسی دوره ای فعالیت شرکت های پیمانکاری در آن لحاظ گردد. فهرستی از معیارهای ایجاد و تاسیس یک شرکت پیمانکاری در قانون از جمله ظرفیت مالی (نه فقط آن حداقل سرمایه ای که برای راه اندازی شرکت مورد نیاز است بلکه سپرده ای که تضمین کننده عدم تحقق دیون شرکت پیمانکاری باشد)، صلاحیت شخصی مدیران شرکت، صلاحیت حرفه ای مدیران، تجربه کاری در زمینه مرتبط با این نوع کار (مدیریت منابع انسانی)، یا زمینه های آموزشی مرتبط با این نوع کار، محدودیت های مربوط به حیطه کسب و کار و اینکه این نوع کسب و کار باید به عنوان تنها کسب و کار شرکت باشد. مجوز باید دارای محدودیت زمانی با قابلیت تمدید باشد. آژانس باید گزارش هایی را در رابطه با وضعیت اشتغال، تعداد کارگران، توزیع کارگران در سازمان های کاربر مختلف، نمونه ای از قرارداد کار با کارگران پیمانکاری موقت، نمونه ای از قرارداد تجاری منعقد شده با سازمان کاربر به مقام صادر کننده مجوز ارائه دهد. در صورت عمل نکردن شرکت پیمانکاری به موارد مطرح شده و یا تخلف قانونی مجوز شرکت لغو می گردد و این وضعیت باید به وضوح در قانون مشخص شود.

۶ ـ هنگامی که یک رابطه کاری بین یک آژانس کار موقت و یک کارگر صورت می گیرد، نقش ها، تعهدات و حقوق مربوطه کارگران، آژانس خصوصی استخدام و سازمانی که از نیروی پیمانکاری استفاده می کند باید به روشنی مشخص شوند.

۷ ـ دولت باید نظام بازرسی کار را تقویت کند. افزایش تعداد بازرسان، ایجاد یک نظام شفاف برای رسیدگی به شکایات که فرآیند نظارت بر شکایات را تسهیل نماید. تعیین شرایطی که در آن بازرسان می توانند مجازات های اداری را اعمال نمایند.

۸ ـ دولت باید سازوکارهای موثری فراهم کنند تا از تمام کارگران در برابر خطرات مربوط به سلامت و امنیت آنها محافظت نمایند و اطمینان حاصل کنند که شرایط سلامت و امنیت کارگران موقت آژانس مشابه کارگران دائمی است. دولت باید برای سازمان های کاربر - عمومی و خصوصی که الزامات مربوط به سلامت و امنیت را رعایت نمی کنند، مجازاتی وضع کند.

۹ ـ دولت وظیفه دارد که با روابط شغلی با ثبات از منافع جامعه محافظت کند و از کاربردی بودن قانون کار در این خصوص اطمینان حاصل کند و در صورت نیاز به اصلاح اقدامات مقتضی را انجام دهد. در واقع دولت باید به اقداماتی موثق و عینی نظیر تغییر قانون مصوب دست بزنند تا مطمئن شد که کارگران اعزامی توسط آژانس های خصوصی استخدام می توانند عملاً از حق خود برای پیوستن به اتحادیه های کارگری یا تشکیل آن بهره مند گردند. بر این اساس پیشنهاد می شود با الحاق به مقاوله نامه های ۸۷ و ۹۸ و اصلاح فصل ششم و هفتم قانون کار مطابق با اصول و مقاوله نامه های مذکور و یا در قالب یک قانون مستقل برای تنظیم کار پیمانکاری موقت، شرایط برای فعالیت تشکل های کارگری و کارفرمایی مستقل و گسترش گفتگوهای اجتماعی فراهم گردد و سازوکار ورود دولت در تشکل ها اصلاح شود.

۱۰ ـ دولت باید گفتگوی اجتماعی را از طریق ساختارهای سه جانبه تقویت نماید. البته دستیابی به گفتگوهای اجتماعی چند جانبه مستلزم الحاق به مقاوله نامه های شماره ۸۷، ۹۸ و ۱۴۴ (مشاوره سه جانبه) می باشد (تجربه کشور سنگاپور در این زمینه بسیار کمک کننده خواهد بود).

۱۱ ـ دولت وظیفه دارد بر تدوین قوانینی که موجب حذف یا کم کردن شکاف حمایتی کارگران غیر استاندارد می شود، تاکید نماید. (تجربه کشور تایلند در این رابطه بسیار مفید خواهد بود.)

۱۲ ـ مفهوم کف درآمد جهانی سزاوار مطالعه و توجه جدی است که باید توسط دولت بر اساس مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار مورد توجه قرار گیرد.

۱۳ ـ از آنجا که بسیاری از کارگران غیر استاندارد خارج از پوشش تامین اجتماعی قرار دارند، فراگیر کردن شمول تامین اجتماعی و بهداشت و درمان یک برنامه کاری سیاستی دیگر است (تجربه کشور تایلند در این رابطه مفید خواهد بود). صیانت اجتماعی کافی و دائم برای کارگران آژانس از جمله پوشش بیمه تامین اجتماعی، باید به تساوی توسط کارفرما و دولت فراهم گردد. همچنین ساماندهی صندوق های بیمه ای و بازنشستگی با رعایت اصل سه جانبه گرایی در راستای افزایش حمایت های اجتماعی نیز می تواند در این زمینه کمک کننده باشد.

۱۴ ـ با کارگرانی که توسط آژانس های خصوصی استخدام ارائه می شوند باید رفتار برابر داشت و فرصت های برابر به آنها داد. به این صورت که با توجه به شرایط استخدام، در ازای کار برابر با کار کارگران ثابت و دائمی، به آنها دستمزد یکسان داده شود. در حقیقت مقاوله نامه شماره ۱۰۰ که حقوق برابر در ازای کار با ارزش یکسان را شامل می شود محقق گردد. البته دستورالعمل هایی توسط وزارت کار در این رابطه ارائه شده است که به صورت کامل اجرایی نشده است.

۱۵ ـ یک نظام حقوق و دستمزد شفاف ایجاد شود. حق پرداخت منصفانه باید در قانون تصریح شود. از جمله اینکه آیا شامل تامین اجتماعی و مزایا نیز می گردد و یا خیر؟ در عین حال یک نظام ارزیابی دستمزد شفاف و عینی بهتر است ایجاد شود که نشان دهد فاکتورهای اثرگذار عینی موثر بر حقوق و دستمزد چه عواملی هستند و نرخ دستمزد منطقی چگونه تعیین می شود.

۱۶ ـ کارگرانی که توسط آژانس های کار موقت استخدام می شوند باید یک قرارداد کاری مورد تایید و قابل اجرا داشته باشند که شرایط استخدامشان را مشخص کند.

۱۷ ـ آژانس های کار موقت نباید در جهت حذف روابط شغلی دائم و مستقیم، تقلیل شرایط کاری که تحت آن شرایط کار صورت می گیرد، اجتناب از روابط ائتلاف جمعی با اتحادیه های کارگری و یا عملاً غیر ممکن کردن پیوستن کارگر آژانس به اتحادیه های کارگری مورد استفاده قرار گیرد.

۱۸ ـ استفاده از آژانس های موقت باید محدود شود به مواردی که دلایل موجه و قانونی برای آن وجود داشته باشد. محدودیت های استفاده از کار پیمانکاری موقت در قانون تصریح شود. دلیل استفاده از کار پیمانکاری موقت باید در قانون مشخص شود. محدودیت مدت زمان هر انتساب نیز باید مشخص شود و شرایط خاصی که می تواند این مدت تمدید شود و حتی تعداد دفعات تمدید باید مشخص شود. تجاوز از دفعات مدت تمدید نیز باید در قانون تجویز شود و عنوان شود که در صورت تجاوز از مدت مشخص شده کارگر پیمانکاری باید به عنوان کارگران مستقیم سازمان کاربر در نظر گرفته شود. همچنین محدودیت هایی که در رابطه با پست های شغلی وجود دارد باید در قانون مشخص شود. محدودیت نسبت تعداد کارگران پیمانکاری نیز باید در قانون قید شود که این امر به مقابله با به کارگیری بیش از حد این نیروها کمک خواهد نمود.

۱۹-باید ضمانت شود که کارگرانی که توسط آژانس کار موقت تامین شده‌اند، به اطلاعات مربوط به مقررات سلامتی و امنیت در محل کار دسترسی دارند و از همان تجهیزات، کارورزی و کارآموزی که کارگران دائم از آن برخوردارند، بهره می‌برند.

۲۰- دولت باید در اطمینان حاصل کردن از اینکه آژانس‌ های خصوصی استخدام، استانداردهای بنیادی کار را رعایت می کنند، نقش فعال تری بازی کنند، ضمن اینکه باید اطلاعاتی را درباره شرکت هایی که از قانون تخطی می کنند و در مقابل شرکت هایی که عملکرد خوبی دارند نیز داشته باشد و همزمان بر روند استخدامی در بخش های خصوصی و عمومی نظارت داشته باشد.

۲۱- تدوین استراتژی های یادگیری دائمی برای نیروهای پیمانکاری از طریق توانمندسازی آژانس های خصوصی استخدام

۲۲- تنظیم فعالیت آژانس های خصوصی استخدام با گسترش حیطه فعالیت آنها. به نظر می رسد اگر از این سبک از اشتغال بخواهد به عنوان ابزاری برای کاهش نرخ بیکاری و افزایش اشتغال استفاده شود می بایست با تنظیمات صحیح و توانمندسازی آژانس های خصوصی استخدام دامنه فعالیت شرکت های پیمانکاری را نیز افزایش داد. یعنی از آژانس های خصوصی استخدام برای تامین نیروهای موقت سازمان کاربر نیز استفاده کرد. تامین نیروهای دائمی که به طور موقت به مرخصی رفته اند، تامین نیروهای سازمان کاربر برای پروژه های موقت، که همه موارد ذکر شده مستلزم وجود آژانس های خصوصی توانمندی است که به زعم سازمان بین المللی کار باید بتواند نیروهای توانمندی را نیز تربیت نماید.